КРИТЕРИИ ЗА ПРИСЪЕДИНЯВАНЕ КЪМ ЕС

ПРАКТИЧЕСКИ АСПЕКТИ НА ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО - ПРЕГОВОРИ ЗА ЧЛЕНСТВО В ЕС.

Формалната юридическа основа за членство в ЕС откриваме в Договора за Европейски съюз.

Договорът от Амстердам (подписан на 2 октомври 1997г., влиза в сила от 1 май 1999г. след изискуемите ратификации) добавя към чл.О от Договора от Маастрихт изискванията на чл. Р1 (настоящ 6(1)) и основните юридически условия за бъдещо разширяване на Съюза добиват следния окончателен вид:

Всяка европейска държава, която уважава принципите, установени в чл .6(1) може да кандидатства да стане член на Съюза. Тя трябва да отправи своята молба до Съвета, които приема решение с единодушие, след като се консултира с Комисията и след като получи одобрение от Европейския парламент, които се произнася с абсолютно мнозинство от броя на членовете си.

Условията за приемане на нови членове и измененията на договорите, върху които се основава Съюза, които се налагат от това приемане, трябва да бъдат включени в споразумение между държавите-членки и държавата, подала молба за членство. Това споразумение трябва да бъде внесено за ратификация от всички държави-съдоговорителки, съобразно със съответните техни конституционни изисквания.

Член 6(1) визира общите политически принципи, към които следва да се придържат както настоящите, така и бъдещите членове на ЕС. Това са свобода, демокрация, уважение на човешките права и основните свободи както и върховенство на правото. Безспорно препратката в текста относно процедурата по разширяването адресира задължението към страните-кандидати за членство. Акцентираме върху появата на тези изисквания в договорно правна норма, защото те въплъщават част от политическите условия, формулирани по отношение на настоящите кандидати за присъединяване към Съюза. За да разберем как се стига до редакцията в Амстердамския договор, е необходимо известно връщане назад. От формалните критерии за членство, залегнали в Договора за Европейски съюз, които са обобщаващи, следва да се разграничат предварителните условия, които страните-кандидати са длъжни да покриват. Те се отнасят до настоящото разширяване и са насочени към държавите от ЦИЕ. Приети са съответно от Европейския съвет е Копенхаген (юни 19938.), потвърдени и допълнени от Европейския съвет е Мадрид (декември 1995). Обновените комплексни условия за пълноправно членство (критерии за присъединяване) са изразени по следния начин:

• съществуването на стабилни институции, които гарантират демокрацията, върховенството на правото, правата на човека и защитата на малцинствата;(политически критерии)

• съществуването на действаща пазарна икономика и способността на страната кандидат за справяне с конкурентния натиск и пазарните сипи вътре е Съюза;(икономически критерии)

• способността на страната кандидат да поеме задълженията, произтичащи от пълноправно членство (acquis communataire),

включително придържане към целите на политическия, икономически и валутен съюз.

Отделно изрично се предпоставя като условие способността на ЕС да абсорбира нови членове, като запази същевременно достигнатото ниво на европейска интеграция се квалифицира като особено важна и като съображение от общ интерес за Съюза и за страните-кандидатки.

Едни от основните заключения, които се правят по отношение на допълнителните условия и тяхното значение за бъдещото разширяване са свързани с това, че кандидатите трябва да осъществят подготовката си в по-широка рамка от предишните разширявания, тъй като освен икономическите показатели, се наблюдават и техните политически и правни системи. На тази основа се развиват множество схеми на сътрудничество и общуване между страните-кандидати и Съюза, оформили се като цялостна предприсъединителна стратегия.

Нека фокусираме отново вниманието си към цитирания договорен текст на чл. 49. Той представя класическата процедура за взимане на решения в ЕС, характерна със своята сложност. Най-общо тя включва интервенцията на три общностни институционални актьора и следва схемата - Комисията предлага, а Съветът решава след консултация с Европейския парламент. Конкретно в случая с приемането на нови членове предложението на Комисията се явява заключение от задълбочено експертно проучване на степента на подготвеност на всяка отделна държава-кандидат и съставлява препоръка относно уместността на започването на проговори за присъединяване. Представя се на Съвета под формата на подробно досие за всяка отделна страна с оценъчно становище. Това е т.нар. avis на ЕК. Решението на Съвета от своя страна, в случая с разширяването изисква единодушие. Постигането на консенсус

се налага както по отношение на определяне датата за откриване на проговори, така и за възприемане на единна съюзна преговорна позиция по всеки отделен сектор и накрая за приемане на държавата-кандидат за пълноправен член на ЕС. Европейският парламент дава своето мнение относно ново разширяване чрез т.нар. avis conforme или становище за съобразност. Особеното при него е, че ЕП може да заяви своето съгласие или несъгласие по отношение на акта, предоставен му за мнение, без обаче да може да формулира изменения по него.

Така представеният присъединителен механизъм е сложен. Но това е обичайно за нормотворческата процедура на ЕС. По-важно в случая е да се усетят нюансите "триединната" институционална намеса, В съчетанието на трите логики - наднационалната, в лицето на Комисията, държавната, представена от Съвета и демократичната, изразена от общия за европейците парламент - се олицетворява общностната диалектика, но без съмнение най-важен тук е принципът на единодушието. Знак едновременно за национална идентичност и европейско единство.

Практиката формира пет основни етапа на процедурата по присъединяването:

• официална молба за членство;

• становище на Комисията относно кандидатурата и препращане към Съвета, който следва да се произнесе по нея;

• решение на Съвета за откриване на преговори за членство със страната-кандидат;

• закриване на преговорите;

• присъединяване.

Преговорният процес за присъединяване към ЕС 1.подготвителен етап

Подготвителният период по отношение на същинските проговори за членство в ЕС рамкира т.нар. "процес по присъединяване" на страната-кандидат. Характерното за него е наличието на постоянни елементи, общи за всяка процедура по приемане на нови членове на Съюза и факултативни елементи, чието наличие е променливо при отделните разширявания.

Задължителните етапи от процеса по присъединяване отразяват пряко формалните юридически изисквания за встъпване в пълноправно членство в ЕС и очертават процедурните правила за придвижване на една кандидатура към евентуалното и успешно финализиране, замразяване или отхвърляне. Това са именно официалната молба за членство от страната-кандидат, становище на ЕК по всяка конкретна кандидатура, решение на Съвета за откриване на същински проговори по конкретните условия за присъединяване на всяка отделна държава-кандидат, многостранен и двустранен аналитичен преглед на законодателството на ЕС съвместно с кандидатите за членство. Последните два елемента са с променлива последователност.

Факултативните елементи от подготвителния спрямо преговорите етап, са израз на спецификата в отношенията между държавите-кандидати (обикновено става въпрос за група кандидатстващи страни) и ЕС. Те отразяват по-скоро същностния аспект на тяхното общуване, защото се проявяват като външнополитически инструмент на Съюза, пригоден изключително за конкретни партньорски взаимоотношения. Такива елементи са например някои споразумения за асоцииране, сключени с ЕО от т.нар."първо поколение и Европейските споразумения за асоцииране в цялост; проекта за Европейско икономическо пространство, белязал трайно преговорите при северното разширяване на Съюза, цялостната предприсъединителна стратегия, изработена специално за случая с кандидатурите на СЦИЕ. Изброяването не е изчерпателно по отношение на различните разширявания, но така споменатите променливи елементи от процеса по присъединяване представят самобитни преговорни ситуации, до голяма степен обуславящи финалния етап на преговорите за членство в ЕС.

2. Проговори по същество

Главни действащи лица в преговорния процес са на първо място страните членки. Именно те са страна по преговорите за присъединяване от страна на ЕС. Това определя междуправителствената конференция като форма за провеждане на преговорните сесии. Председателството на Съвета на министрите, което се поема на всеки шест месеца от различна държава - член на Съюза, от своя страна представя преговорните позиции, съгласувани между страните - членки и председателства преговорните сесии на ниво министри или техните заместници. Генералният секретариат на Съвета и страните -кандидати осигуряват секретариата на преговорите. От своя страна, всяка държава - кандидат приема преговорната си позиция по всеки от тридесетте раздела на acquis communatauire и преговаря по нея със страните -членки. За всеки отделен кандидат е назначен Главен преговарящ, подпомаган в работата си от експертен екип. Европейската комисия води прегледа на законодателството с кандидатите и изработва проектите за преговорни позиции за страните - членки. Тя поддържа тясна връзка с кандидатстващите страни, с цел да търси разрешение на проблемите, които възникват по време на преговорите. Европейският парламент бива редовно уведомяван за напредъка на преговорите и дава съгласие за договорите по присъединяване, които произтичат от тях.

Преговорите определят условията, при които страната - кандидат ще се присъедини към Европейския съюз. Акцентът на преговорите са различните модалитети по приемане и прилагане законодателството на ЕС, а именно чрез евентуалното договаряне на преходни периоди, с ограничен предметен и времеви обхват. Благодарение на решения от такъв род, новата страна - член получава възможността постепенно да се приспособи към някои от общностните норми и правила за период, определен по време на преговорите.

Преговорните сесии се провеждат на ниво министри и на ниво заместници. За държавите - членки заместници на министрите са постоянните представители, а за кандидатите - техните посланици или ръководители на преговорите (главни преговарящи). Комисията предлага проект за обща позиция за водене на проговори от страна на ЕС.

Резултатите от преговорите се инкорпорират в проект на договор за присъединяване, които трябва да бъде утвърден от Съвета и да получи одобрението на ЕП. След подписването му, договорът подлежи на ратификация от страните -членки и държавите -кандидати, което в някои случаи включва референдум. След влизането му в сила държавата -кандидат става член на ЕС.

Така схематично представените етапи на процеса по присъединяване имат иначе значителни реални времеви измерения. Изчисленията сочат, че страната - кандидат за членство чака средно шест години от подаването на молбата си до фактическото си присъединяване към ЕС. При отделните присъединявания обаче разликата в продължителността на етапите до придобиване на членство често е голяма (най-продължителни преговори на Португалия и Испания от съответно 76 и 80 месеца и най-кратки за Австрия, Швеция и Финландия от 13 месеца).

Проговорите за присъединяване към ЕС между страната - кандидат и държавите - членки на Съюза имат няколко основни цели. Най-съществените между тях са:

да бъде постигнато съгласие по условията на присъединяването;

да бъдат изменени Договорите предвид участието на нови членове

да бъдат уточнени параметрите на участие на новата страна - членка в институциите на ЕС;

да бъдат определени, ако е необходимо, изключения от общите договорни принципи

да бъде уточнен броят, продължителността и естеството на преходните периоди;

да се изясни приноса на кандидатстващата страна към бюджета на Общността и други специфични форми на финансови уточнения;

да бъде определен размерът на отпусканите средства по структурните и кохезионните фондове, както и други специфични форми на подпомагане;

да се определи от кога и по какъв начин новият член ще участва в общите политики;

да се извършат необходимите изменения в общите политики;

да се предвидят специални мерки за улесняване на процеса по приспособяване на новата страна - член.

Уместно е да концентрираме вниманието си върху основния акцент на преговорите за присъединяване в прагматичен контекст, а именно постигането на съгласие по преходните периоди. Практиката показва, че при отделните разширявания на ЕС те са се оказвали практически неизбежни. Като основна причина за включване на преходни разпоредби в договорите за присъединяване се сочи нуждата от приспособяване на икономиката и администрацията на държавата - кандидат към специфичните условия на пълноправното членство. От една страна икономиката трябва да бъде подготвена да посрещне силния конкурентен натиск и да се подчини на новите за нея общностни правила. Тази подготовка е необходима и за националната администрация, с оглед успешното прилагане на нововъзприетите правила. Веднага следва уточнението, че ЕС полага значителни усилия да премахне този съществен фактор за определяне на преходни периоди още към подготвителния етап по отношение на същинстките преговори. ЕС влага значителни ресурси в една предварителна подготовка на бъдещите членове, която се предполага да намали предпоставките за включването на преходни разпоредби.

Предвид на фактическото положение, страната - кандидат има значително намален преговорен потенциал. Това се предопределя от поне три основни фактора. На първо място не бива да се забравя, че държавата желае да стане член на ЕС, а не обратното. Освен това, тя преговаря върху твърде обширна и сложна материя, каквато е съюзното законодателство и са необходими значителни усилия за опознаването му и умелото боравене с неговата логика и специфична насоченост. На трето място ЕС се проявява в преговорите за присъединяване като изключително комплексен преговорен субект и държавата кандидат трябва да държи сметка за гледните точки както на отделните държави - членки, така и за тази на Комисията, която играе съществена роля за унифициране на общностната позиция.

В този смисъл, постигането на преходни периоди не бива да се абсолютизира като цел на преговорите. Това би било фактически абсурдно. Действителната цел на кандидата е постигането на пълноправно членство и именно неговите реални измерения са в състояние да променят статута му и да го превърнат в част от вътрешния механизъм за вземане на решения относно политиката на Съюза. Основно в контекста на преговорния процес за присъединяване към ЕС е разбирането за членство, което всяка отделна кандидатстваща страна има. Не само извоюването на преходни периоди, но и самото присъединяване не може да бъде възприемано като самоцел. То е резултатът, които в действителност е знак за успешно водените преговори. Но онова, което на практика ръководи кандидата по време на преговорите е неговата мотивация за присъединяване към ЕС. Какво всъщност търси той в едно бъдещо членство, какво се стреми да постигне посредством него - това са все въпроси, на които всяка кандидатстваща страна следва да си отговори, с оглед успешното водене на преговорите и не на последно място - отстояването на националния интерес, предвид спецификата на интеграционната общност.

Причините една страна да се стреми към членство в ЕС могат да бъдат сведени най-общо до постигането на политическа и икономическа стабилност, достъп до общностния пазар и до съюзните фондове. Нормално е обаче отделните кандидатстващи държави да разбират членството по различен начин, а оттам да влагат в понятието различно съдържание. Това от своя страна предопределя различен подход по време на проговорите за присъединяване, съобразен със специфичните интереси, преследвани в интеграционната рамка.