| начална страница | назад |

Телевизията не ще Екзарх

Нели ОГНЯНОВА, Български институт за правно развитие

Сложните проблеми винаги имат прости, леки за разбиране неправилни решения.
В. Гросман

Нямаме успех със законодателството за електронните медии.
Нямаме съвременно телекомуникационно законодателство.
Нямаме и развити законови механизми за гарантиране на предвидените в конституцията комуникационни права.
Като държава в крайно тежко икономическо състояние нямаме особена практика в областта на новите информационни технологии. При все това законодателната реформа в областта медии - телекомуникации - информационни технологии следва да се извърши в изключително кратки срокове. Човек би казал: сложна задача.
Да се опитаме да гледаме на недостатъците на ситуацията като на предимства. Изтеклите години доведоха до обогатяване, актуализиране и уточняване на позициите на евроструктурите и до съответно развитие на националните законодателства на страните - членки на ЕС, в разглежданата област. С ратифицирането на Европейската конвенция за трансгранична телевизия и със стартирането на подготовката ни за правна евроинтеграция цели области на бъдещото ни законодателство са с предопределен евросилует:

• принципите на програмната политика
• закрилата на авторските права в аудио-визуалния сектор,
• закрилата на персоналната информация и личната неприкосновеност
• принципите на лоялна рекламна практика,
• технологичното обновление и навлизането на дигитализацията и др.

Експертите на Европейската комисия и Съвета на Европа с готовност отговарят на въпросите ни, стига да ги разбират, защото невинаги нашите въпроси попадат в координатната система на тяхната логика. И накрая, направо си е късмет, че отделните актове се работят едновременно, като правните инструменти могат се мислят системно и непротиворечиво.
Съгласно със законодателната програма на правителството в близките два месеца то трябва да приключи изготвянето на законопроектите за далекосъобщенията и за радиото и телевизията. Много ни се иска вносителят и след това парламентът да съумеят да намерят рационални работещи решения, съответни и на динамиката на високотехнологизирания си предмет. Предизвикателство за тези институции е да се възползват от закъснението на България и да не се възпроизвеждат законодателни решения от времена с едно доста по-ниско равнище на технологиите и услугите и изобщо с едно друго мислене.

Каква задача решаваме

Нека започнем от централния въпрос: за какво ни е всъщност законодателната уредба на радиото и телевизията? Какво състояние на електронните медии ни се иска да постигнем в България и в каква степен това е постижимо със средствата на правото? Най-вероятно ние бихме желали един ден да имаме разнообразни по вид, форма на собственост и програмен профил национални, регионални и локални електронни медии, които да ни предлагат интересни за различните категории хора и висококачествени собствени и чужди програми на нормални пазарни цени. Пътят до този ден минава през процеси като либерализиране на пазара и превръщането му в интегрална част от медиите без граници, развитие на недържавния сектор, привличане на инвестиции, осигуряване на авангардно технологично равнище, лоялна конкуренция и недопускане на монополи, развитие на българската културна продукция и отвореност към световната информация и култура.
Подусловията на задачата

Националните медии: държавни или обществени

Ако наистина иска новата уредба да работи в публичен интерес, законодателят следва да развие гама от правни гаранции за прекъсване на влиянието на институционализираната власт върху съдържанието на програмите на БНР и БНТ, от една страна, и правни гаранции за невъзпрепятстването на силни алтернативни медии - отделна тема е дали такива могат да се появят в сегашните икономически условия (което впрочем също косвено е правен проблем). Наистина сложна задача с леки за разбиране неправилни решения.
Шири се такъв стандарт за демократично мислене: държавното се дефинира като лошо, недържавното се дефинира като добро. И в рамките на тази логика решението на всички проблеми на електронните медии се търси в идеята за обществени медии. Има нещо симетрично с леките за разбиране решения от времето на диктатурата на пролетариата.
Да поразсъждаваме върху аспектите на двойката понятия държавно/обществено.

• От гледна точка на собствеността националните медии са държавни и хипотетично могат да си останат такива, а могат да станат частни, общински или със смесена форма на собственост.
• От гледна точка на финансирането са държавни - на бюджетна издръжка при допускане и на други източници. Могат да станат недържавни по разнообразен начин, например като се финансират изцяло от такси или по смесен начин. Интересно е, че на националните медии не им тежи да са държавни в този смисъл.
• От гледна точка на предназначението си електронните медии най-често са обществени - които имат функции в публичен интерес, без значение дали това им харесва или не, и не разпределят печалба между собствениците си - и търговски, които имат цел печалба. БНТ и БНР ще работят и в бъдеще като обществени медии от гледна точка на изискванията към тях.
• От гледна точка на управлението си медиите могат да имат органи, назначавани от публичната администрация, или формирани по друг - условно, да кажем, обществен - начин органи. Хората предпочитат таксите им да финансират национална медиа, чиито органи не се назначават от публичната администрация.

Следователно, ако може да се обобщи, очакването за обществени медии значи:

• да са обществени по функции - да работят в публичен интерес, като осигуряват програми, които информират, образоват и забавляват и са предназначени за всички български граждани
• съдържанието на програмите да не зависи от държавата, което се гарантира чрез независимост, първо, от бюджета и второ, по линия на управлението.

На такава основа е формиран моделът на националните медии в съвременните демократични законодателства. Пълна и абсолютна извъндържавност не е възможна по редица причини като:

• държавният монопол върху честотите за ефирните медии
• връзката с други органи на държавата като парламент, Върховен административен съд и др.
• невъзможността да се налагат санкции при нарушения на закона извън държавата, защото по действащото право отговорността е категория, свързана с упражняване на държавни функции.

Новата уредба на електронните медии без съмнение следва да очертае БНР и БНТ като обществени по предназначение, да прекрати (може би не веднага, а постепенно) участието на бюджета и да избегне преки връзки на управлението им с публичната администрация. Хипертрофирани идеи за директно участие на обществото в управлението на националните медии ни отпраща към нерешимия въпрос кой е представителният механизъм за формиране на орган, който отразява като в капка вода интересите на обществото. Впрочем в България пряко се избират два органа - парламент и президент, и ако това е общественият избор - нека да му имаме доверие. В този смисъл не следва да е укоримо формирането на медиен съвет на квотен принцип от тези два органа.
Електронни медии и телекомуникации:

Да ги разграничим, за да ги обединим

Освен държавните, или както ги нарича конституцията, национални, институции БНР и БНТ, българският законодател допусна, и правилно, възникването на други субекти на медийния пазар. За основа се използва един текст от стария Закон за далекосъобщенията, след което с подзаконов акт бяха уредени редът и условията за лицензиране на нововъзникващите електронни медии. Цялото нормотворчество беше изключително на територията на далекосъобщенията, а основният, най-важният обществен ефект бяха нови радио- и телевизионни програми в домовете ни, т.е. нови медии. Това разминаване в сферите не прави впечатление на никого. Нещо повече - в известните законопроекти за електронните медии храбро се навлиза в териториите на преноса като в собствени.
Дейността на радиото и телевизията се отличава с това, че там се подготвят, създават или се придобиват права върху продукти, предназначени за разпространение. Това е радио- и телевизионната дейност. После в общия случай идват далекосъобщителните оператори. Те осигуряват разпространение чрез т.нар. преносна среда - ефир, по кабел, чрез спътник. В частния случай радиото и телевизията могат да имат собствена преносна мрежа и да действат и като далекосъобщителен оператор, но това не отменя принципа. ВВС е имала своя мрежа, но по-късно дейността по преноса е обособена в търговско дружество, което е приватизирано и осъществява разпространението на програмите на ВВС на основата на търговски договори.
Дейността на електронните медии се урежда в законодателството за електронните медии, а преносът - в телекомуникационното законодателство. Един далекосъобщителен оператор, лицензиран като такъв, гарантира пренос, но не е лицензиран да създава свои програми и после да ги разпространява. Ако има такива намерения, следва да се лицензира като медиа при доказване на готовност в съвършено друго отношение - за създаване на художествен продукт, наречен програма.
Едновременността на изготвяне на медийното и телекомуникационното законодателство позволява ясно да се направи разграничение в предмета им. Това е истинската основа, върху която ще се откроят множество проблеми, например кой на кого за какво трябва да плаща: медиите на далекосъобщителния оператор за разпространение на програмите си или далекосъобщителният оператор на медиите за правата върху програмите им. Само на тази основа може да се провежда и философията на обединението в бъдеще - или, в термините на последните евроактове, философията на конвергенцията. Не бива да има правна пречка процедурата по лицензиране в двете сфери да бъде единна. Ако искаме конвергенция да не остава празна дума, не бива да отхвърляме възможността за единна уредба на лицензирането, единен регулаторен орган и единен фонд, в който да се набират средствата за електронните медии и телекомуникациите. Законодателят вероятно ще претегли аргументите за и против, но ако се прецени, че в момента е рано, следва поне да се оставят отворени вратите за една такава тенденция.

Входът за медийния пазар

Какъв режим?
Във връзка с работата върху законопроекта за далекосъобщенията много подробно и публично се обсъди въпросът за избор на режим - лицензионен, концесионен или смесен. Без да се развива аргументацията за избор на лицензионен режим, може да се отбележи следното:

• в България има други области с развита процедура и практика на лицензиране, в които се натрупва полезен опит, а има и практика на КПД по лицензиране
• има сравнително-правни аргументи - концесионирането в телекомуникациите е по-рядка практика (Австрия, Унгария, Португалия)
• смесените режими не са за предпочитане, защото границата между концесионен и лицензионен режим винаги ще е изкуствено създадена от правото и спорна (защо минава точно тук, а не там)
• дали концесия е синоним на стабилност, а лицензия - на нестабилност, какъвто аргумент се чува откъм лагера на защитниците на концесионен режим, зависи главно от практиката на регулаторните органи.

Законопроектът за далекосъобщенията предвижда смесен режим. Може би има смисъл още веднъж да се обсъди възможността за единен лицензионен режим. Нещо повече - в бъдеще следва да се върви към освобождаване от лицензиране за определени услуги и недопускане на въвеждане на лицензионен режим за Интернет-доставчици и други подобни - там е достатъчен регистрационен ред.

Кой лицензира

Съгласно законопроекта за далекосъобщенията регулаторният орган в областта на комуникациите лицензира далекосъобщителните оператори.
В новата обстановка (към единна уредба и единни органи) законопроектите за електронните медии и телекомуникациите могат да предвиждат един и същ регулаторен орган, който в единия случай се произнася само по технологични изисквания и лицензира далекосъобщителни оператори, а в другия случай - и по технологични, и по програмни изисквания (с решаващата помощ съответно на органа по честотите и на Националния съвет за радио и телевизия) - лицензира електронни медии.
Няма съмнение, че постепенно в правомощията на регулаторния орган ще се натрупат и други сходни функции по информационното законодателство.
Развива се тезата, че лицензирането трябва да се отдели от държавата (все така разбирана като публична администрация) и да премине в недържавен, наддържавен, обществен и т.н. независим орган и това да е гаранция за почтеност, обективност и обществен контрол върху процеса. Основната спекулация е с изискванията на евроактовете за независим орган.
Независим по смисъла на Директива 90/387/ЕЕС и Директива 97/51/ЕС означава регулаторният орган да бъде структурно и функционално разграничен от операторите, производителите на оборудване и изобщо играчите на пазара, а не от публичната администрация. Лицензиращият орган е в системата на публичната администрация.
Всякакви отклонения от тази схема към обществен орган поставят въпроси за характера на актовете на лицензиращия орган, контрола върху неговите действия, правомерността да се делегират държавни функции на други формирования с неясна правна природа.
Вместо заключение:

Екзарх или Караджата

Банално е да се каже отново, но в разглежданата област се чувства необходимост от ефективна работа на три равнища: политика - нормативна уредба - оперативно управление. По учебник решенията на тези три равнища се вземат в указаната последователност, но:
Националната информационна политика би очертала тенденциите в пространството телекомуникации - медии - информационни технологии и заедно с това - кои проблеми трябва да се решат с правни средства и кои искат друг вид инструменти. В момента се работи върху такъв тип актове - секторна политика в телекомуникациите и секторна политика в електронните медии. Успоредно с това по време на сегашната сесия на парламента ще се движи законодателството, а се готви и подзаконова уредба.
В същото време следва да се върши работа, която сигурно може да бъде определена като черна и неблагодарна - за оптимизиране на структурата и функционирането поне на националните медии. Журналистическите кодекси, новинарските правила, саморегулацията в рекламата и много още правила на играта слабо зависят от закона, или по-точно в тази му част той едва ли ще поднесе особени изненади. Липсата на закон е пречка, но останалата част от истината е, че това е удобно оправдание за отлагането на болезнената реформа вътре в медиите.